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蕭山區推進示范型居家養老服務中心建設的實踐與思考

更新時間:2019年12月27日 17:39    內容來源:蕭山網   

  蕭山區推進示范型居家養老服務中心建設的實踐與思考

  區民政局黨委理論學習中心組

  一、研究背景

  2018年末,蕭山區有老年人口28.8284萬人,占總人口的24.51%。其中80歲及以上高齡老年人口達4.1786萬人,占總老年人口的14.64%;失能老人和半失能老人1.2594萬人,占老年人口的4.41%;純老年人家庭的老年人口3.2714萬人,占老年人口的11.47%;老年人口年遞增率達4.18%,已處于中度老齡化階段,并快速向重度老齡化階段發展,因病失能失智及喪偶獨居的高齡老人不斷增多,日常生活照料、康復護理和精神慰藉等問題越來越突出。近年來,蕭山區養老服務快速發展,居家養老、機構養老水平逐步提升,基本建成以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合、事業產業協同發展的養老服務體系。但是面對老年人及其家庭的多元化需求,養老服務供給仍然不足,機構養老社區化、居家養老機構化仍處于起步階段,存在中短期托養服務欠缺、日間照料服務專業不足等問題。

  為實現與社區居家養老服務照料中心的錯位發展、相互補充,形成專業服務與一般服務相結合,收費服務與免費服務相補充,機構全托、社區日托、居家服務相銜接的居家養老服務格局,蕭山區積極探索實踐區域性、鎮街級、示范型居家養老服務中心建設。2017年,蕭山區抓住全區養老服務業綜合改革試點的機遇,全面推進鎮街級居家養老服務照料中心建設,到2017年底,蕭山區內每個鄉鎮、街道均建設有一家600平方米以上,具備援助、托老、康復護理、餐飲配送、文化娛樂、示范指導六大中心功能的鎮街級居家養老服務中心,實現鎮街級居家養老服務照料中心全覆蓋。2018年起,根據浙江省民政廳推進示范型居家養老服務中心建設要求,蕭山區在原有鎮街級居家養老服務中心的基礎上,通過新建場地、適老化改造、功能擴充等方式創建示范型居家養老服務中心。截至2019年9月底,蕭山區已建成具備生活服務、康復護理服務、托養服務、家庭支持服務、社會工作與心理疏導服務以及康復輔具租賃服務六大功能的示范型居家養老服務中心12家。

  二、示范型居家養老服務中心基本現狀

  1.家院互融,養老機構社區化。蕭山區以創建示范型發展的理念,積極推進養老機構向社區輻射、服務向社區延伸,為更多居家養老的老年人提供專業化服務的“家院互融”新模式。目前蕭山區75%的示范型居家養老服務中心依托養老機構設立,其中1家內設于民辦民營養老機構,3家在公建民營養老機構,3家在公辦養老機構,2家與養老機構建立轉介機制。在示范型實際運營中,家院互融模式的應用打破了機構養老與居家養老互不相通的瓶頸,補充了居家養老在托養、康復護理等專業服務的缺口,為居家老人提供優質的養老服務。同時,在推進示范型居家養老服務中心創建過程中,依托養老機構創建示范型居家養老服務中心,相較于新建、提升社區級中心等方式,具有更高的可復制性,輻射作用更強。創建周期短,免去了養老機構備案、消防備案驗收、民辦非企業單位或企業法人登記等繁復流程;創建成本低,機構本身具備示范型部分功能,以共享養老資源的方式,不需要重復設置相同的功能設施,減少養老資源重復投入,提高資源利用率;復制能力強,蕭山區九成以上的鄉鎮、街道內有養老機構,都可以按照家院互融模式在養老機構內推廣;運營成效好,通過在養老機構設置示范型,在鄉鎮(街道)建立輻射全鎮(街道)的支持家庭養老的社會化、專業化服務體系,滿足老人養老需求。2019年,蕭山區延續家院互融模式的探索,在蕭山區幸福養老院(北干街道)、臨浦鎮農村五保供養中心和瓜瀝鎮農村五保供養中心選址創建示范型居家養老服務中心。

  2.公建民營,運營管理專業化。缺乏專業的運營團隊、管理滯后、服務模式老舊是不少照料中心的“通病”,蕭山區按照管辦分離的思路,摒棄包辦包管、高耗低效的管理體制和運行機制,積極鼓勵和引導鄉鎮(街道)向社會力量購買托管運營服務,促進全區示范型居家養老服務中心“規模化、連鎖化、特色化、品牌化”運營,實現服務功能進一步健全,服務質量進一步提升,服務水平進一步提高,不斷滿足老年人日益增長的居家養老服務需求。目前,蕭山區10家示范型居家養老服務中心已交由專業服務機構或社會組織運營,1家目前正在考察運營商,1家為政府(村社區)運營;共引進和培育9家區內外有實力、有特色、善經營的為老社會組織參與示范型居家養老服務中心運營,其中包含萬科、開元等大品牌運營商以及樂意、愛之家等本地培育的社會組織。引入社會組織運營后,示范型居家養老服務中心較未社會化運營的服務中心運營團隊更加專業,例如在社會工作和心理疏導服務上配備社工或心理咨詢師,在康復護理服務上利用自身資源對接醫療機構醫生、護士、康復師,在托養服務中配備專業持證養老護理員等等;服務提供更加主動,例如北干街道居家養老服務中心由愛之家負責運營,針對周邊老人需求和特點,中心每周安排了手工制作、媽媽廚房等適老活動吸引周邊老人參與;管理模式更加規范,如蜀山街道居家養老服務中心由萬科建設運營,其內部環境、裝修色調、適老設施、制度管理、人員配備均按照“隨園智匯坊”模式復制而來,匯聚了萬科在養老領域多年的成功經驗,形成了統一的建設標準和管理模式。

  3.加大投入,養老服務均等化。蕭山區加大對示范型居家養老服務中心創建工作的支持,貫徹落實扶持創建工作的政策舉措,增加財政資金投入,加大基礎設施建設力度,加強補助資金管理,優化資金配置,提高使用效率,推進居家養老服務均等化。蕭山區示范型居家養老服務中心可以獲得30萬元/家的創建補助和6萬元/家的康復輔具租賃專項補助,比現行社區級照料中心2-3萬元/個和鎮街級最高不超過20萬元/個的建設補助標準要提高很多。同時,蕭山區還將根據示范型居家養老服務中心星級評定情況和社會化運營情況給予2-8.4萬元的運營補助。今年,蕭山區已落實2018年度示范型居家養老服務中心創建補助150萬元,還將落實30萬元康復輔具專項補助和27.8萬元的運營補助,預計共落實5家示范型居家養老服務中心(2018年)補助207.8萬元,保障示范型居家養老服務中心建設和運營投入資金。以寧圍街道居家養老服務中心為例,今年可以獲得30萬元創建補助、6萬元康復輔具租賃專項補助和6萬元運營補助,共計42萬元,資金補助力度大幅增加,街道對示范型的投入也進一步增多,添置了必要的服務設施設備。另外,2019年創建的示范型居家養老服務中心還將增加市級20萬元/家的示范型創建補助,累計創建補助可達50萬元/家。示范型補助資金作為鎮街投入的補充,改變了以往主要依靠鎮街投入的模式下,鎮街投入差異導致的地區發展不均衡,避免了以往因資金投入不足導致的城鄉發展差距,同時區級落實補助,能夠掌握示范型居家養老服務中心創建的主動權,統一創建標準,為示范型居家養老服務中心發展提供資金保障,為實現居家養老服務均等化奠定基礎。

  三、示范型居家養老服務中心存在問題

  1.角色定位模糊,尚未全面理順社會組織關系。政府在服務中心運營方面存在一定的優勢和經驗,可以在一定程度和范圍內為社會組織提供一定的幫助和指導,但是在實際工作開展中,政府角色定位模糊,沒有厘清與社會組織的關系,制約示范型居家養老服務中心運營。一方面,社會組織的獨立性、積極性不能得到充分發揮。以某街道居家養老服務中心為例,其運營機構在示范型創建初期就加入建設隊伍,在示范型功能設置、區域劃分、設備采買等環節積極參與、出謀劃策,但是由于該居家養老服務中心選址在某村的拆遷安置小區內,該村村委對示范型的創建和運營一直進行干預,將運營機構當成自身的分支機構去指揮,干涉具體的服務內容、服務項目和流程等中心運營事項,而運營商為了能夠承接運營項目,也甘心聽政府差遣,導致服務商“束手束腳”,不能很好的開展創建工作。在這樣濃重的行政色彩中,社會組織變成了政府的附屬機構,這不僅使社會組織的專業性地位動搖,也使社會化運營徒有其名。另一方面,屬地政府指導服務保障乏力。以某鎮居家養老服務中心為例,該中心內設于農村五保供養服務中心,該鎮于2015年起委托社會組織負責供養服務中心運營,在2018年創建示范型居家養老服務中心時對必要的設備添置、硬件升級等工作一推置之,認為應當由社會組織全部承擔,缺少及時的政策支持和業務指導,影響示范型創建質量和進度。屬地政府做甩手掌柜,既不利于政策傳達到社會組織,無法有效指導社會組織開展相關工作,同時對社會組織參與養老服務的積極性有所打擊,長久下來,無法吸引到優質的社會組織。

  2.收入來源單一,尚未充分發揮中心“造血”功能。第一,個別社會組織嚴重依賴于政府。示范型居家養老服務中心服務商中,有一批社會組織是通過政府資助,從中獲得資金、人力等資源得到發展,這就導致了社會組織嚴重依賴于政府。以紅光養老服務社為例,作為運營紅山農場居家養老服務中心的運營商,根據政策要求開展服務,主動擴展服務能力較弱,自我籌款能力極差,全部依靠政府資金補助持續,一旦政策發生改變,該機構將難以生存,影響紅山農場居家養老服務中心的健康長效運營。第二,政府對示范型居家養老服務中心的建設運營扶持力度不足以支持其長遠發展。以蜀山街道居家養老服務中心為例,該中心模式為民建民營,由萬科投入1200萬元建設,與萬科隨康養老院同期設計,共同建設,遠遠大于示范型創建補助30萬元。同時,除去水電等日常開支,該項目僅租金和工資平均每月需支出24.5萬元,反觀收入情況,萬科僅靠養老機構收住老人每月平均收入9萬元維持,由于蕭山區未出臺專門支持示范型居家養老服務中心的運營補助政策,只能按照最低補助標準進行運營補助,僅2.4萬元/年。2019年因資金虧損和產業合并原因,萬科已退出蜀山街道居家養老服務中心運營。第三,示范型居家養老服務中心“造血”能力不足,老人支付能力有限。示范型居家養老服務中心在滿足六大基本功能的基礎上,主動拓寬服務項目能力不足,對現有資源的整合能力不強,與政府購買居家養老服務脫節,無法滿足老人實際需求,導致對老年人的吸引力減弱,無法進一步拓寬資金收入渠道。同時由于蕭山區老人對于“花錢買服務”觀念認同感不強,老年人的經濟來源主要是退休養老金或子女的贍養費,除日常生活開支外,老年人能用于養老服務的資金微乎其微。據有關數據,2018年我國城鎮企業退休人員的平均工資為2650元,自2018年1月1日起,全國城鄉居民基本養老保險基礎養老金最低標準提高至每人每月88元,農村很多老人還沒有企業退休金,僅依靠每月的基礎養老金生活。即使部分城鎮老年人經濟條件相對較好,也不愿意多支付與醫療健康無關的養老服務費用。

  3.人才隊伍薄弱,尚未有效實現中心錯位發展。示范型居家養老服務中心服務人員存在年齡結構偏大、文化程度偏低和專業水平不高等問題。根據調研顯示,蕭山區示范型居家養老服務中心內共有服務人員69人,從年齡結構看,50周歲以上占49.27%,35歲到50歲的占34.78%,35歲以下占15.94%;從文化程度看,高中及以下學歷占73.91%,大專和本科學歷占26.08%,從專業水平看,持有養老護理員上崗證的占40.58%,持有初級以上證書的占20.29%。示范型居家養老服務中心工作的服務人員平均月工資僅3132元,遠低于2018度浙江省全省在崗職工月平均工資5536元,養老服務人員的工資收入低于社會平均工資水平,難以吸引高質量的養老人才參與服務,制約了中心服務人員隊伍的專業化發展。同時,養老服務從業人員的專業水平直接影響示范型居家養老服務中心的服務質量,影響示范型居家養老服務中心的長遠發展。以新塘街道居家養老服務中心為例,該示范型居家養老服務中心由傅樓村居家養老服務照料中心改建升級,雖然硬件上達到示范型創建要求,但是在實際投入運營后,中心僅配備3名非專業養老服務人員進行日常管理,運營方式仍舊依靠傅樓村自行運營,組織活動能力較差,服務老人群體未有明顯變化,老人活動仍以棋牌、電視為主,導致示范型與社區級照料中心同質化嚴重,未能達到錯位發展目標。

  四、示范型居家養老服務中心長效發展建議

  1.進一步明晰公建民營工作中的角色定位。政府在推動示范型公建民營時要分清自身與社會組織的權責邊界,不要缺位、錯位、越位,去除與社會組織合作中過多的行政色彩,建立契約式的合作模式,明確政府和社會組織的權責邊界,充分調動社會組織的積極性和專業性,共同參與示范型居家養老服務創建,同時加大運營指導、服務、監管。

  2.進一步完善示范型居家養老服務中心補助制度。提高示范型居家養老服務中心補助標準,調整現有一刀切的補助方式,參考公辦養老機構改擴建補助方法,按照示范型居家養老服務中心創建實際投入資金的一定比例進行補助。其次,建立示范型居家養老服務中心運營補助標準,且該標準應當高于社區級照料中心標準。

  3.進一步提高示范型居家養老服務中心“造血”能力。引導示范型居家養老服務中心從老年人實際需求出發,加大資源鏈接力度,不僅局限于在服務中心內開展服務,也可以結合政府購買服務居家養老服務工作,逐步完善和擴充服務項目。堅持公益性服務和市場化運作相結合,探索針對不同人群推出“菜單式”服務,增強發展的獨立性和“造血功能”,達到良性經濟循環的養老服務機制。

  4.切實加強養老服務人員隊伍建設。適當提高養老服務人員工資水平,區分不同崗位性質、特點及技術要求,設置差別化的工資標準。開發具有特色的養老護理培訓課程,包括崗前培訓、知識技能培訓、管理能力培訓等,定期開展知識競賽、技能交流等活動,提高養老服務隊伍的整體專業水平。

  5.大力倡導新時代新型養老服務新理念、新模式。轉變思想觀念,梳理積極健康的養老新理念,嘗試新時代新型養老模式,激發養老服務消費意愿,多渠道增加老年群體收入,建立多層次長期照護保障制度,提高社會保障能力和全社會對養老服務的消費力。通過建立智慧大數據中心、智慧化社區運營管理中心等智慧化養老技術手段,以示范型居家養老服務中心帶動社區照料中心形式實現機構聯動,提高管理服務效率,構建“互聯網+大數據”居家養老服務新模式。



作者:  編輯:姚晨曦
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